Vamos considerar cada uma destas perguntas:
Um médico que prescreve um tratamento e nunca mais verifica se o doente melhorou?
Um engenheiro que conclui uma obra e nunca confirma se ela continua segura?
Uma empresa que lança um produto e não mede se alguém o utiliza?
Consideraríamos qualquer uma destas situações irresponsável.
No entanto, aceitamos com relativa naturalidade que políticas públicas possam durar anos, atravessar governos e consumir milhões de euros sem que exista uma resposta clara para a pergunta mais importante de todas:
Funcionam?
À primeira vista, poderíamos pensar que sabemos responder.
O Estado produz estatísticas, publica relatórios, apresenta indicadores, executa orçamentos e presta contas sobre a utilização de recursos públicos.
Mas uma análise mais atenta revela uma diferença fundamental entre medir actividade e medir resultados.
Sabemos muitas vezes quanto foi gasto.
Sabemos quantas pessoas foram abrangidas.
Sabemos quantas estruturas foram criadas, quantos profissionais foram contratados, quantos projectos foram financiados.
Sabemos bastante sobre aquilo que o Estado fez.
Sabemos menos sobre aquilo que mudou.
E esta distinção é decisiva.
Uma política pública não existe para consumir recursos, aprovar legislação ou aumentar actividade administrativa. Existe para alterar uma realidade que considerámos insatisfatória.
Uma política de educação existe para melhorar as aprendizagens e as oportunidades.
Uma política de saúde existe para melhorar os resultados em saúde.
Uma política de habitação existe para melhorar o acesso à habitação.
Um apoio social existe para responder a uma vulnerabilidade concreta.
Por isso, a pergunta essencial não deveria ser apenas quanto fizemos.
Deveria ser:
O problema ficou melhor do que estava antes de agirmos sobre ele?
Quando actividade parece sucesso
O debate político está cheio de números.
Uns anunciam o aumento do investimento. Outros denunciam a insuficiência da despesa. Discutem-se verbas, taxas de execução, número de beneficiários, novas vagas, novos equipamentos, novas contratações.
Tudo isto importa.
O problema começa quando tratamos estes números como se fossem, por si próprios, prova de sucesso.
Construir mais escolas não garante uma melhor aprendizagem.
Contratar mais profissionais de saúde não assegura automaticamente melhores resultados clínicos.
Criar um novo apoio não demonstra que o problema que lhe deu origem diminuiu.
Aumentar um orçamento pode ser necessário. Pode mesmo ser indispensável. Mas a despesa é um meio, não um resultado.
Esta distinção parece óbvia fora da política.
Nenhuma empresa séria avaliaria a sua estratégia apenas pelo dinheiro que gastou. Nenhum hospital responsável mediria a qualidade dos seus tratamentos apenas pelo número de consultas realizadas. Nenhuma universidade deveria concluir que ensina melhor apenas porque aumentou o número de aulas.
Ainda assim, no debate público, confundimos com frequência movimento com progresso.
Produzimos actividade.
E depois chamamos-lhe resultado.
A política escolhe. A evidência verifica.
Há aqui um risco de simplificação que importa evitar.
Defender uma avaliação mais exigente das políticas públicas não significa defender uma governação entregue a tecnocratas, em que os indicadores substituem escolhas políticas.
A política continuará sempre a envolver valores, prioridades e conflitos legítimos entre diferentes visões da sociedade.
Quanto devemos redistribuir?
Que risco devemos aceitar para crescer mais?
Quanto devemos investir na defesa?
Até onde deve ir a protecção social?
Como equilibramos prosperidade económica, liberdade individual e sustentabilidade?
Não existe uma fórmula matemática que responda a estas perguntas.
Nem deve existir.
São escolhas políticas.
Mas depois de uma sociedade decidir o que pretende alcançar, surge uma responsabilidade diferente.
Perceber se as medidas escolhidas aproximaram o país desse objectivo.
A política decide o destino.
A evidência ajuda-nos a perceber se estamos a caminhar na direcção certa.
Essa distinção é fundamental, porque evita dois extremos igualmente perigosos: uma política governada apenas por números e uma política imune aos factos.
O custo de não aprender
Quando uma política não é avaliada, o problema não é apenas desconhecermos o seu impacto.
É perdermos a capacidade de aprender com a experiência.
Programas pouco eficazes podem perpetuar-se porque nunca se produz evidência suficiente para que os questione.
Medidas eficazes podem desaparecer porque ninguém conseguiu demonstrar de forma convincente os seus resultados.
Recursos continuam a ser investidos em soluções cujo efeito real permanece incerto.
E o debate político acaba reduzido a uma disputa de narrativas.
O Governo apresenta os números que sustentam o sucesso da sua política.
A oposição apresenta os números que demonstram o contrário.
Cada lado encontra exemplos que confirmam aquilo em que já acreditava.
Sem uma cultura sólida de avaliação, torna-se difícil separar conhecimento de convicção.
É aqui que a ausência de avaliação deixa de ser apenas um problema de gestão.
Passa a ser um problema institucional.
Porque um Estado incapaz de distinguir o que funciona do que falha está condenado a repetir erros, independentemente da competência ou das intenções de quem governa.
Aprender também é governar
A capacidade de aprender deveria ser uma das características fundamentais de um Estado moderno.
Não porque o Estado deva funcionar como uma empresa.
Não deve.
Mas porque qualquer organização que toma decisões complexas precisa de mecanismos que lhe permitam perceber as consequências dessas decisões.
Muitos países têm vindo a reforçar esta dimensão da governação através de avaliações de impacto, experiências controladas, revisões periódicas, utilização de dados administrativos e publicação de resultados.
Portugal também desenvolveu instrumentos importantes.
Existem mecanismos de avaliação de impacto legislativo. Existem entidades com capacidade técnica para produzir análise. Existem cada vez mais dados e melhores ferramentas.
O desafio não é partir do zero.
É transformar instrumentos dispersos numa verdadeira cultura institucional.
Uma cultura em que uma política pública não termina quando é aprovada.
Nem quando o orçamento é executado.
Nem sequer quando chega ao fim da legislatura.
Termina quando conseguimos responder com alguma confiança à pergunta que justificou a sua existência:
Mudou aquilo que pretendíamos mudar?
Avaliar não é desconfiar
Parte da resistência à avaliação nasce de uma associação errada.
Avaliar parece significar procurar falhas.
Identificar culpados.
Preparar cortes.
Questionar profissionais ou serviços.
Mas uma boa avaliação serve para proteger o que funciona.
Permite demonstrar o valor de uma política eficaz.
Ajuda a identificar boas práticas.
Permite corrigir aspectos que não funcionam sem destruir o que funciona bem.
E cria continuidade entre governos.
Uma política que demonstra resultados deixa de depender apenas da defesa política de quem a criou.
Passa a ter evidência a seu favor.
Avaliar não é desconfiar.
É criar condições para aprender.
E aprender deveria ser uma responsabilidade permanente de qualquer instituição pública.
A pergunta que deveria acompanhar cada política
Talvez uma das reformas mais simples fosse introduzir uma pergunta obrigatória no momento em que uma nova política é desenhada:
Como saberemos, daqui a cinco anos, se isto resultou?
Responder seriamente a esta pergunta mudaria muita coisa.
Obrigaria a definir melhor o problema.
A estabelecer objectivos concretos.
A escolher indicadores relevantes.
A determinar quando e como os resultados serão avaliados.
E, sobretudo, obrigaria a aceitar, desde o início, uma possibilidade desconfortável: a política pode não resultar.
Uma cultura política madura deveria conseguir conviver com essa hipótese.
Experimentar uma solução que falha não é necessariamente um fracasso governativo e muito menos institucional.
Persistir numa solução que falha porque ninguém a avaliou com seriedade, isso sim, é um fracasso.
Esta diferença é essencial.
Governar implica decidir em ambientes de incerteza.
Nunca teremos todos os dados.
Nunca conseguiremos antecipar todas as consequências.
Mas é precisamente por isso que devemos construir instituições capazes de corrigir o percurso.
Os limites das métricas
Também aqui é necessário algum cuidado.
Aquilo que é fácil de medir nem sempre é o que mais importa.
Se avaliarmos uma escola apenas pelas classificações, podemos criar incentivos perversos.
Se avaliarmos um hospital apenas pelo número de actos médicos, podemos estar a premiar actividade em vez do seu impacto na saúde.
Se avaliarmos um serviço público apenas pela velocidade, podemos estar a sacrificar qualidade ou equidade.
Os indicadores nunca substituem o julgamento.
E algumas consequências das políticas públicas só aparecem muitos anos depois.
Outras são difíceis de quantificar.
Há impactos sociais, culturais ou institucionais que exigem análise qualitativa, contexto e prudência.
Mas reconhecer as limitações das métricas não é argumento para não medir.
É o argumento para medir melhor.
Uma política pública responsável combina números com análise, evidência quantitativa com avaliação qualitativa e resultados de curto prazo com efeitos duradouros.
O problema não está em utilizar indicadores.
Está, sim, em confundir o indicador com a realidade.
Da prestação de contas à prestação de resultados
Portugal precisa de continuar a saber quanto o Estado gasta.
A disciplina orçamental e a transparência financeira são indispensáveis.
Mas prestar contas sobre a utilização dos recursos é apenas metade da responsabilidade pública.
A outra metade é explicar o que esses recursos produziram.
Uma política não deveria ser considerada bem-sucedida porque executou 100% do orçamento.
Nem porque cumpriu o calendário.
Nem porque inaugurou equipamentos.
Nem porque aumentou o seu número de beneficiários.
Todos estes elementos podem ser relevantes.
Mas o sucesso depende do impacto sobre o problema original.
Esta mudança parece subtil, mas altera profundamente a conversa.
Em vez de perguntar apenas:
Quanto gastámos?
Quantos programas criámos?
Quantas pessoas abrangemos?
Começamos a perguntar:
O que melhorou?
Para quem?
Quanto?
A que custo?
E foi realmente esta política que provocou essa melhoria?
São perguntas mais difíceis.
Mas são também perguntas melhores.
Governar é decidir, medir, aprender e corrigir
A democracia dá aos cidadãos o poder de escolher os seus governos.
Mas uma democracia madura precisa de mais do que mera alternância.
Precisa de instituições capazes de aprender independentemente de quem ocupa temporariamente o poder.
Os cidadãos têm o direito de saber quanto custa uma política.
Têm igualmente o direito de saber se ela funciona.
Não para substituir escolhas democráticas por modelos matemáticos.
Mas para melhorar essas escolhas com o que a experiência nos ensinou.
No fim, talvez a questão seja bastante simples.
A boa política não se mede pelo número de decisões tomadas.
Nem pelo volume da despesa.
Nem pela quantidade de actividade produzida.
Mede-se pela diferença que essas decisões fazem na vida das pessoas.