Imagine dois trabalhadores com competências semelhantes, a mesma formação e a mesma vontade de fazer bem o seu trabalho.
Um trabalha numa empresa bem capitalizada, com bons sistemas de informação, processos simples, gestão competente, acesso a financiamento, capacidade para investir e clientes em vários mercados. O outro trabalha numa organização pequena, com pouco capital, tecnologia desactualizada, processos administrativos pesados e com grande parte da gestão ocupada a resolver problemas que nada têm a ver com o produto ou com o cliente.
Ao fim de oito horas, ambos podem estar igualmente cansados.
Ambos podem ter trabalhado com o mesmo empenho.
Mas terão criado quantidades muito diferentes de valor.
É disto que falamos quando falamos de produtividade.
E talvez seja por isso que uma das frases mais repetidas sobre Portugal, “os portugueses são pouco produtivos”, seja também uma das mais enganadoras.
Não porque o problema da produtividade não exista. Existe e é sério. A OCDE estima que a produtividade do trabalho em Portugal continua cerca de 17% abaixo da média dos seus membros. A Comissão Europeia chega a uma conclusão semelhante: apesar da convergência recente, a produtividade portuguesa permanece bastante abaixo da média europeia.
O erro está em transformar um resultado económico numa característica das pessoas, seja por falta de explicação no discurso, seja por aproveitamento político.
Em termos económicos, falamos sobretudo de produtividade do trabalho: o valor acrescentado (isto é, o valor económico criado pela actividade) por cada hora trabalhada. Não mede quanto alguém se esforça; mede o que conseguimos produzir com os recursos que utilizamos.
E esses recursos estão longe de ser apenas horas de trabalho.
São também máquinas, software, capital, conhecimento, qualidade da gestão, organização, infraestruturas, justiça, concorrência, financiamento, fiscalidade, regulação e qualidade das instituições.
Dizer que “os portugueses são pouco produtivos” é, por isso, um pouco como observar que um automóvel anda devagar e concluir que o problema está necessariamente no condutor.
Talvez esteja.
Mas talvez esteja no motor, na estrada, no combustível, nas regras de trânsito ou numa combinação de tudo isso.
Produzir mais não significa trabalhar mais
Portugal trabalha muito.
Isso não resolve o problema.
Na realidade, trabalhar muitas horas e continuar a produzir relativamente pouco valor por hora é a grande manifestação de baixa produtividade.
A pergunta relevante não é quantas horas trabalhamos.
É aquilo que conseguimos produzir em cada uma dessas horas.
Um trabalhador equipado com melhores ferramentas produz mais.
Uma equipa bem organizada consegue fazer mais com os mesmos recursos.
Uma empresa com tecnologia mais avançada consegue servir mais e/ou melhor os seus clientes sem aumentar proporcionalmente os seus custos.
Uma organização com bons gestores toma melhores decisões sobre investimento, pessoas e processos.
Países que promovem um regime fiscal e jurídico simples e eficaz não obrigam as empresas a desperdiçar tanto tempo e dinheiro em trabalho que não acrescenta valor aos seus produtos ou serviços.
Não há nada de particularmente misterioso nisto.
É também por isso que salários e produtividade estão relacionados. Não de forma automática e nem sempre de forma justa (a distribuição do valor criado entre trabalhadores, capital e Estado é uma discussão própria), mas uma economia não consegue sustentar salários mais elevados sem que cada hora de trabalho gere mais valor.
Portugal tem, sem dúvida, um problema salarial.
Mas tem também um problema anterior: a capacidade do seu sistema económico, nos vários agentes, de transformar trabalho em valor.
O problema não está apenas dentro das empresas
Seria confortável se o problema da produtividade portuguesa pudesse ser resolvido apenas dentro das empresas.
Melhor gestão, mais tecnologia, maior investimento, melhores processos e trabalhadores mais qualificados fariam certamente diferença. E Portugal tem margem para melhorar em todas essas dimensões.
Mas nenhuma empresa produz no vazio.
Uma empresa pode ser extraordinariamente bem gerida e continuar limitada pelo sistema onde opera.
Depende da qualidade das pessoas que o sistema educativo consegue formar. Do capital que consegue mobilizar. Das infra-estruturas que utiliza. Da energia que compra. Dos fornecedores que encontra. Da concorrência que enfrenta. Da rapidez com que consegue contratar, investir ou expandir.
Depende também de factores aparentemente mais distantes da sua actividade.
Se um tribunal demora anos a resolver um litígio, há capital que fica imobilizado.
Se uma licença demora meses ou anos, há investimento que não começa a produzir.
Se o sistema fiscal exige estruturas complexas apenas para cumprir obrigações ou aproveitar regimes específicos, há gestores, contabilistas e tecnologia ocupados a administrar essa complexidade.
Se as regras mudam constantemente, há decisões adiadas e recursos dedicados a compreender aquilo que mudou.
Se uma empresa produtiva não consegue crescer, capital e talento podem permanecer em utilizações menos produtivas.
E se o Estado exige repetidamente tempo aos cidadãos e às empresas para cumprir procedimentos cujo benefício já não justifica o custo, esse tempo também desaparece da capacidade produtiva do país.
Nada disto torna um trabalhador individualmente menos competente.
Mas tudo isto pode tornar o seu trabalho menos produtivo.
É por isso que a produtividade deve ser entendida como uma propriedade do sistema.
Esse sistema começa dentro das empresas, na qualidade da gestão, na tecnologia, no investimento e na organização. Mas prolonga-se muito para além delas: educação, justiça, Administração Pública, fiscalidade, regulação, concorrência, infra-estruturas, mercado de capitais e funcionamento das próprias instituições.
Há ainda uma segunda dimensão.
Portugal não precisa apenas de melhorar a produtividade de cada organização. Precisa de conseguir utilizar melhor os recursos que já possui.
Uma economia tem uma quantidade limitada de talento, capital, conhecimento e capacidade empresarial. A forma como esses recursos se distribuem também determina aquilo que o país consegue produzir.
A investigação baseada em dados detalhados de empresas portuguesas mostra, por exemplo, que as empresas mais produtivas (aquilo a que os economistas chamam a fronteira da produtividade) tendem a concentrar trabalhadores mais qualificados. As diferenças nas competências das equipas ajudam, por sua vez, a explicar parte da distância entre empresas.
Isto levanta uma questão importante.
Portugal fez um enorme esforço para aumentar as qualificações da sua população. Mas formar talento não chega.
É necessário que existam empresas, instituições e condições económicas capazes de o utilizar bem.
Um engenheiro altamente qualificado pode gerar quantidades muito diferentes de valor consoante trabalhe com tecnologia avançada ou obsoleta, numa organização bem ou mal gerida, num projecto internacionalizável ou numa actividade limitada ao mercado interno, num ambiente institucional simples ou num sistema que consome parte significativa do seu tempo em complexidade.
O mesmo trabalhador pode, portanto, ser altamente produtivo num contexto e muito menos produtivo noutro.
É também por isso que a dimensão das empresas portuguesas importa, embora não da forma simplista como por vezes é apresentada.
Cerca de 40% do emprego da economia empresarial portuguesa encontra-se, segundo a OCDE, em microempresas. Isso não significa que pequenas empresas sejam necessariamente pouco produtivas. Existem pequenas empresas extraordinariamente produtivas e grandes organizações profundamente ineficientes.
A pergunta mais interessante é outra:
Por que é tão difícil para as empresas produtivas crescer?
Quando uma boa empresa consegue ganhar escala, pode investir mais, especializar funções, adoptar tecnologia, profissionalizar a gestão, chegar a novos mercados e atrair talento.
Quando não consegue, não é apenas essa empresa que perde uma oportunidade.
O país pode estar a utilizar abaixo do seu potencial os recursos que já possui.
Por isso, talvez a pergunta fundamental sobre a produtividade portuguesa não seja apenas:
“O que fazem mal as nossas empresas?”
Deverá ser mais ambiciosa:
“Que características do nosso sistema impedem pessoas, empresas e capital de produzir todo o valor de que seriam capazes?”
Um país também tem de saber utilizar os seus recursos
É aqui que a questão se torna mais interessante.
Um país dispõe de recursos limitados.
Há uma quantidade finita de pessoas, capital, capacidade de gestão, conhecimento, investimento e tempo empresarial.
Quando esses recursos são utilizados numa actividade, deixam de estar disponíveis para outra.
Os economistas chamam a isto custo de oportunidade: aquilo de que abdicamos quando escolhemos usar um recurso de uma determinada forma.
Mas talvez valha a pena traduzi-lo para linguagem mais simples:
Cada hora que utilizamos para resolver um problema é uma hora que não utilizamos para resolver outro.
O mesmo acontece com capital.
Com programadores.
Com gestores.
Com advogados.
Com contabilistas.
Com engenheiros.
Com capacidade empresarial.
Uma economia produtiva não é apenas aquela em que cada empresa trabalha bem. É também aquela que consegue uma alocação eficiente dos recursos — ou seja, que faz chegar trabalhadores, capital e conhecimento às empresas onde podem criar mais valor.
A OCDE chama precisamente a atenção para esta dimensão. A produtividade agregada, isto é, a produtividade da economia no seu conjunto, depende da tecnologia, da gestão e das competências dentro das empresas. Mas depende também da forma como trabalhadores e capital chegam às empresas mais produtivas e da capacidade de novas empresas entrarem, crescerem e substituírem as que deixaram de criar valor suficiente.
Esta distinção é importante porque evita outra simplificação.
O problema português não é apenas termos “os sectores errados”.
Grande parte da produtividade é decidida dentro dos próprios sectores.
Uma empresa industrial pode ser extraordinariamente produtiva ou profundamente ineficiente.
O mesmo vale para turismo, agricultura, serviços ou comércio.
A questão não é substituir toda a economia portuguesa por empresas tecnológicas.
É permitir que, em cada sector, empresas mais produtivas consigam nascer, crescer, investir e atrair recursos.
Quando o sistema consome recursos apenas para gerir o próprio sistema
Há, contudo, uma dimensão da produtividade que discutimos pouco.
A complexidade também consome recursos.
Uma lei, um imposto, uma licença ou uma obrigação declarativa pode ter objectivos perfeitamente legítimos.
Mas têm igualmente custos.
Uma declaração que demora quinze minutos parece irrelevante.
Multiplicada por centenas de milhares de empresas, repetida várias vezes ao ano e mantida durante décadas, deixa de ser.
São milhares de horas de contabilistas, gestores, trabalhadores e funcionários públicos.
Tempo que não desaparece.
É utilizado.
Fica a pergunta:
O benefício desta obrigação continua a justificar os recursos que toda a sociedade utiliza para a cumprir?
Esta não é uma questão ideológica.
É uma questão de produtividade.
A Comissão Europeia continua a identificar a carga administrativa portuguesa, os processos de licenciamento longos, a dificuldade das empresas em ganhar escala e os atrasos nos tribunais administrativos e fiscais como obstáculos ao investimento e à produtividade. Num inquérito europeu, 66% dos respondentes consideraram a regulação empresarial um obstáculo às decisões de investimento de longo prazo.
Também a OCDE recomenda a Portugal a simplificação de processos administrativos e a redução de custos de contexto.
Isto não significa que devamos eliminar regras.
Significa apenas que devemos exigir às regras o mesmo rigor que exigimos a qualquer outro investimento público.
Que problema resolvem?
Com que benefício?
A que custo?
E existiria uma forma mais simples de alcançar o mesmo resultado?
Um pequeno exemplo: o subsídio de refeição
O subsídio de refeição ajuda a tornar esta discussão menos abstracta.
O facto é este: o sistema fiscal português trata o subsídio de forma diferente consoante é pago em dinheiro ou através de vales ou cartões de refeição. Neste segundo caso, o Código do IRS permite um limite de isenção mais elevado.
Em torno desta diferença fiscal existe hoje um mercado.
Existem operadores, plataformas, cartões, contratos com empregadores, sistemas de processamento, redes de aceitação, reconciliação contabilística, equipas comerciais e funções dedicadas ao cumprimento das regras.
Nada disto torna essas empresas ou esses trabalhadores improdutivos.
Eles estão a responder racionalmente às regras existentes e prestam um serviço pelo qual existe procura.
É aqui que começa a hipótese, e deve ser lida como tal.
A hipótese é que, se fosse possível entregar exactamente o mesmo benefício líquido ao trabalhador através de um sistema fiscal e remuneratório mais simples, parte deste trabalho administrativo e da infraestrutura criada para o gerir deixaria de ser necessária. O exemplo, por si só, não demonstra quanto trabalho seria evitado, nem prova que todos estes recursos seriam libertados.
A pergunta que merece investigação é, portanto, quanto deste esforço resulta do benefício que se pretende entregar e quanto resulta apenas da forma escolhida para o entregar.
Se a hipótese se confirmar, o problema não estará nas empresas que responderam ao incentivo.
Estará na possibilidade de termos criado uma necessidade económica que resulta, em parte, do próprio desenho do sistema fiscal.
Se esse desenho fosse diferente, parte do trabalho administrativo suportado pelos empregadores poderia desaparecer.
Também é possível que parte dos programadores, gestores, capital, tecnologia e capacidade empresarial hoje utilizados para administrar o sistema procure outras utilizações.
Esses recursos não deixariam de existir.
Ficariam disponíveis.
Poderiam, por exemplo, ajudar a desenvolver um produto exportável.
Ou a melhorar processos noutra indústria.
Ou a criar uma empresa que hoje não existe.
Não sabemos para onde iriam.
E é precisamente esse o ponto.
Uma economia não consegue saber de antemão qual será a melhor utilização de cada recurso.
Mas pode evitar criar complexidade desnecessária que impede esses recursos de procurar utilizações melhores.
O exemplo do subsídio de refeição é pequeno e não prova, por si só, que uma reforma produziria estes efeitos.
Mas torna visível uma questão maior.
Uma economia pode criar emprego, facturação e actividade para administrar a complexidade que ela própria criou.
Essa actividade aparece nas contas; o seu custo alternativo não aparece.
Por isso, permanece uma pergunta legítima sobre aquilo que poderíamos estar a fazer em alternativa.
O Estado, no seu conjunto, também é um agente na produtividade do País
É por isso que discutir produtividade apenas no Ministério da Economia é insuficiente.
A justiça é uma política de produtividade.
Se uma empresa demora anos a cobrar uma dívida ou resolver um litígio, há capital parado e decisões de investimento adiadas.
A Comissão Europeia continua a assinalar atrasos muito elevados na justiça administrativa e fiscal. No relatório de 2025 sobre o Estado de direito, indicava-se que, na segunda instância administrativa, eram necessários cerca de 1 200 dias (mais de 3 anos) para resolver um processo. As empresas também identificam a lentidão da justiça como um obstáculo às suas operações.
O licenciamento é uma política de produtividade.
Uma fábrica que poderia começar a produzir daqui a seis meses, mas espera dois anos por autorizações, não fica menos produtiva quando finalmente abre.
O país é que perdeu dezoito meses de produção potencial.
A educação é uma política de produtividade.
Não apenas porque aumenta qualificações, mas porque determina se as competências disponíveis correspondem àquilo que empresas e serviços conseguem utilizar.
A fiscalidade é uma política de produtividade.
Não apenas pela quantidade de imposto cobrado, mas pelos incentivos que cria, pela complexidade que exige e pelas decisões empresariais que altera.
A concorrência é uma política de produtividade.
Empresas protegidas da entrada de concorrentes têm menos pressão para inovar, enquanto empresas produtivas precisam de espaço para crescer.
E a própria Administração Pública é uma política de produtividade.
Não porque o sector público deva funcionar como uma empresa.
Um professor, um médico ou um juiz produz valor social que nenhuma conta de resultados consegue captar integralmente.
Mas também o Estado utiliza recursos escassos.
E deve perguntar-se se consegue alcançar os mesmos objectivos utilizando menos tempo, menos complexidade e menos capital da sociedade.
O peso do Estado não é a pergunta certa
É tentador transformar esta discussão numa disputa entre mais ou menos Estado.
Seria um erro.
Um Estado grande pode ser eficiente.
Um Estado pequeno pode ser profundamente burocrático.
Uma empresa privada pode criar enorme valor.
Ou sobreviver numa actividade pouco produtiva.
A distinção mais útil não é público contra privado.
São recursos bem utilizados contra recursos mal utilizados.
O que nos devemos questionar sobre qualquer intervenção pública é exigente, mas razoável:
O valor social que cria justifica os recursos, os incentivos e a complexidade que exige da sociedade?
Muitas vezes a resposta será claramente sim.
A segurança alimentar custa dinheiro e burocracia.
A protecção ambiental também.
Fiscalizar condições de trabalho exige recursos.
Administrar justiça é caro.
A boa política pública não procura eliminar estes custos cegamente. Procura garantir que são realmente necessários e proporcionais ao benefício produzido.
Simplificar não significa deixar de proteger.
Pode significar proteger melhor, usando menos recursos. Em suma, ser mais eficiente.
Por que é tão difícil às empresas produtivas crescer?
Há outra pergunta que Portugal deveria fazer com maior insistência.
Em vez de perguntar apenas por que temos tantas empresas pequenas, deveríamos analisar:
Por que é tão difícil às empresas produtivas tornarem-se grandes?
Portugal tem uma economia empresarial muito concentrada em micro e pequenas empresas. Mas dimensão e produtividade não são a mesma coisa, apesar dos potenciais ganhos de escala.
Existem pequenas empresas excelentes.
O problema aparece quando empresas produtivas encontram dificuldades em ganhar escala por falta de financiamento, gestão, tecnologia, talento ou devido a barreiras administrativas e regulatórias.
A Comissão Europeia identifica precisamente a dificuldade das empresas portuguesas em ganhar escala como uma das fragilidades do país e associa-a, entre outros factores, a encargos administrativos e obstáculos ao investimento.
Uma economia dinâmica deve permitir que empresas boas cresçam.
Que empresas novas entrem.
Que recursos abandonem actividades menos productivas.
E que empresas que já não conseguem criar valor possam desaparecer sem manter indefinidamente presos trabalhadores e capital.
Não há nada de cruel neste mecanismo.
É uma das formas através das quais uma economia aprende e ganha recursos para voos maiores.
Portugal precisa de produzir mais valor, não apenas mais actividade
Talvez seja esta a mudança de linguagem de que precisamos.
Quando falamos de produtividade, não estamos a pedir aos portugueses que corram mais depressa.
Estamos a perguntar se lhes demos uma estrada onde seja possível andar depressa.
Se têm capital suficiente.
Se trabalham em organizações capazes de aproveitar as suas competências.
Se as empresas conseguem crescer.
Se a justiça funciona.
Se os processos administrativos fazem sentido.
Se a fiscalidade cria bons incentivos.
Se talento e capital conseguem chegar às utilizações onde geram mais valor.
A resposta não estará numa única reforma.
A produtividade é difícil porque nasce da acumulação de centenas de decisões económicas e institucionais.
Mas isso também significa que quase todas as grandes reformas do país têm uma dimensão de produtividade.
Melhorar o ensino.
Tornar a justiça mais rápida.
Simplificar o sistema fiscal.
Reduzir os custos administrativos desnecessários.
Aumentar o investimento.
Formar a gestão.
Promover a concorrência.
Facilitar o crescimento empresarial.
Nenhuma destas medidas, isoladamente, transformará Portugal.
Em conjunto, podem mudar aquilo que uma hora de trabalho consegue produzir.
E essa talvez seja a forma mais útil de pensar o problema.
Portugal não precisa que os portugueses trabalhem mais.
Precisa de construir um país onde o seu trabalho consiga valer mais.